Atos Administrativos: gabarite com nosso Mapa Mental

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Direito Administrativo é uma disciplina que o concurseiro sabe que terá que estudar SEMPRE. Isso porque é daquelas matérias – juntamente com Direito Constitucional – que caem em absolutamente todas as provas de concurso. Dentro dela, podemos destacar a temática de atos administrativos como uma das mais cobradas.

O que são os Atos Administrativos?

Os atos administrativos são os meios pelos quais a Administração Pública exterioriza sua vontade. Ato administrativo é, portanto, uma declaração do Estado capaz de produzir efeitos jurídicos imediatos, conferindo, transferindo, impondo ou modificando direitos e obrigações.

Um exemplo clássico de ato administrativo é a nomeação de aprovados num concurso público. Outros exemplos são: concessão de licença ambiental, aplicação de uma multa pela vigilância sanitária e a expedição de um diploma em uma escola ou universidade pública. Todos estes atos geram direitos ou obrigações a partir de uma atuação oficial da Administração Pública, por isso são atos administrativos.

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Mapa mental sobre atos administrativos

O regime jurídico do ato é o administrativo, ou seja, aquele em que a Administração atua com supremacia em relação aos particulares (regime de direito público). Nos atos em que a Administração Pública atua como particular não há que se falar na existência de ato administrativo. Por exemplo: se a Prefeitura de uma cidade resolve alugar um imóvel, o seu contrato de locação não é considerado um ato administrativo, porque a Administração está atuando como particular.

Elementos ou Requisitos dos Atos Administrativos

Para que sejam considerados válidos, os atos administrativos devem preencher alguns requisitos, que são a competência, a forma, o objeto, a finalidade e o motivo. Ausentes ou deturpados estes requisitos, o ato será considerado nulo, conforme prevê o art. 2º da Lei 4.717/65:

Art. 2º São nulos os atos lesivos ao patrimônio das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
a) incompetência
b) vício de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistência dos motivos;
e) desvio de finalidade.

Competência

Competência é a delimitação das atribuições legais do agente. Ou seja, ela define quem pode praticar o ato administrativo. Deste modo, ser considerado como competente é ter atribuição legal para a prática de determinado ato, pois a competência é estabelecida em lei.

Em algumas situações, porém, a norma permite que a competência seja transferida a outro agente. Se a transferência ocorrer espontaneamente, chamamos este fenômeno de delegação; se, por outro lado, um agente de nível hierárquico superior toma para si uma atribuição de um subordinado, o fenômeno é denominado avocação.

A lei 9.784/99, que regula o processo administrativo na esfera federal, determina, em seu artigo 12, que a delegação poderá ocorrer por motivos de índole técnica, social, econômica, jurídica e territorial. No art. 15, a mesma lei estabelece que a avocação deverá ocorrer somente quando houver motivos relevantes devidamente justificados. De toda forma, delegação e avocação não poderão acontecer em qualquer circunstância e deverão ser sempre justificadas.

Um exemplo de delegação de competência é a prevista no parágrafo único do art. 84 da Constituição Federal. Esse artigo define as competências privativas do Presidente da República, mas o parágrafo único faz a seguinte ressalva: “O Presidente da República poderá delegar as atribuições mencionadas nos incisos VI, XII e XXV, primeira parte, aos Ministros de Estado, ao Procurador-Geral da República ou ao Advogado-Geral da União, que observarão os limites traçados nas respectivas delegações”.

A delegação de competência não poderá ocorrer no caso de atribuição de competência exclusiva para determinado agente e nos seguintes casos:

a) Edição de atos de caráter normativo;
b) Decisão de Recursos;
c) Matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.

Forma

Forma é o modo de apresentação do ato. Ou seja, é o elemento que demonstra como o ato se mostra.

Em regra, o ato será formalizado por escrito. Temos como exemplo as portarias, decretos e instruções normativas. Existem, no entanto, situações excepcionais nas quais o ato poderá ser exteriorizado verbalmente: semáforos, sinalização de agentes de trânsito, ordens verbais para um subordinado, etc.

Os atos administrativos só deverão seguir uma forma específica quando a lei expressamente exigir.

Objeto

Objeto é o efeito jurídico imediato produzido pelo ato administrativo. Corresponde, portanto, ao conteúdo do ato administrativo e responde “o que” foi feito.

O objeto deve estar de acordo com a legalidade e a moralidade. Não é possível haver um ato administrativo municipal cujo objeto seja a desapropriação de um imóvel da União, por contrariar regras do ordenamento jurídico.

Motivo

Motivo é situação fática e/ou jurídica que deu causa ao ato. Por exemplo: o Município Alfa interditou (conteúdo) um estabelecimento por ser poluidor (motivo).

Existe diferença entre motivo e motivação. O motivo é a causa direta do ato administrativo; já motivação é a formalização do que levou a Administração a produzir determinado ato administrativo. Por exemplo: na punição de um servidor que praticou infração funcional, o motivo será o cometimento da própria infração, enquanto a motivação será a formalização dos motivos contida em ato que indique os fatos, as razões, a gradação da pena, o resgate a atos precedentes e outros que permitam verificar a existência do motivo indicado.

Todos os atos administrativos devem ter motivo, mas nem todos precisam ser motivados. É o caso, por exemplo, da exoneração de ocupante de cargo de livre nomeação e exoneração, conforme previsto no art. 37, II da CF. Nessas hipóteses, o motivo advém da própria competência para exonerar e nomear livremente, sem que haja necessidade de motivação.

Teoria dos motivos determinantes

Por esta teoria, a Administração fica vinculada aos motivos declarados para a prática do ato. Isso significa que a motivação dada ao ato deve corresponder à realidade, caso contrário, o ato é nulo. Um exemplo da teoria dos motivos determinantes é o seguinte: os ocupantes de cargo em comissão podem ser exonerados a qualquer tempo sem que a autoridade precise motivar sua decisão. Mas, se, em determinado caso, motiva-se a exoneração em razão da falta de verbas para pagamento, nomeando-se outro servidor em seguida, o ato será nulo porque o motivo (falta de verba) não era verdadeiro.

Finalidade

Finalidade é o resultado que a Administração Pública deseja alcançar com determinado ato. Reflete o “para que” o ato foi praticado. Exemplo: a finalidade do ato de interdição de um estabelecimento que não cumpre regras sanitárias é a preservação da saúde pública.

O ato estará viciado se for praticado com finalidade diversa da prevista em lei, ou na busca de interesse particular. Dessa forma, se fiscais da vigilância sanitária interdita um supermercado visando favorecer um estabelecimento comercial concorrente, estarão agindo com desvio de finalidade.

Atos administrativos vinculados e discricionários

Quando o administrador estiver diante da ocorrência de um fato e puder escolher qual comportamento adotar, analisando a conveniência e a oportunidade, há discricionariedade. Por outro lado, se não puder escolher, porque só há uma conduta possível, há vinculação.

Por exemplo, o ato administrativo que concede licença-maternidade à servidora gestante é vinculado, pois o administrador não pode analisar se é oportuno ou conveniente conceder a licença. Deve-se apenas limitar-se a verificar se houve o nascimento da criança, pois o requisito para a concessão está previsto em lei.

Por outro lado, se uma servidora requer concessão de licença para tratar de um assunto particular, o ato que concede será discricionário, porque o administrador tem margem de escolha, baseando-se nos critérios de conveniência e oportunidade.

Atributos ou Características dos Atos Administrativos

Os atos administrativos possuem características próprias que os diferenciam daqueles praticados por particulares:

a) Presunção de veracidade ou legitimidade;
b) Imperatividade;
c) Autoexecutoriedade.

Presunção de Legalidade ou Legitimidade

Sendo certo que a Administração Pública apenas pode atuar de acordo com o que a lei prevê em razão do princípio da legalidade, presume-se que todo ato administrativo praticado seja válido e esteja de acordo com a lei. Trata-se, entretanto, de presunção relativa, que admite prova em contrário.

São efeitos da Presunção de Legalidade:

  • O ato pode ser praticado imediatamente;
  • Produz efeito até que seja retirado da esfera jurídica pela própria Administração ou pelo Judiciário;
  • Inversão do ônus da prova: cabe ao interessado provar que o ato é inválido.

Imperatividade

Imperatividade significa que o ato administrativo é obrigatório e não necessita da concordância do destinatário para ser praticado, como, por exemplo, a apreensão de mercadorias de comerciantes ambulantes em situação irregular.

Nem todos os atos da Administração Pública são dotados de imperatividade. Se o Estado tem o desejo de contratar uma nova frota de veículos, poderá forçar uma empresa ao fornecimento? Para estes casos, a resposta é não! Daí por que concluímos que atos enunciativos (certidões, atestados e outros) e atos negociais (autorização, permissão e outros) não são dotados de imperatividade, porque funcionam como uma restrição para o Estado, e não uma prerrogativa.

Autoexecutoriedade

A autoexecutoriedade é a possibilidade de a Administração Pública executar seus próprios meios sem a necessidade de atuação do Poder Judiciário. A Administração não precisa de ordem judicial para, por exemplo, multar, interditar e apreender.

A autoexecutoriedade, apesar disso, só existe quando prevista em lei ou quando se tratar de situação de urgência. Em alguns casos, como na desapropriação e na execução de valores devidos, é necessária a intervenção do Judiciário para garantir o devido processo.



Classificação dos Atos Administrativos

Quanto os Destinatários: atos gerais e individuais

  • Os atos gerais são abstratos, sem um destinatário específico, como, por exemplo, o regulamento e a instrução normativa.
  • Os atos individuais, por sua vez, são aqueles que têm destinatário particular como, por exemplo, a nomeação e a exoneração de um servidor público.

Quanto ao alcance: atos internos e externos

  • Atos internos são aqueles que se restringem à própria Administração Pública e não exercem efeitos sobre os administrados. Exemplo: instrução normativa.
  • Atos externos são aqueles que ultrapassam as fronteiras da Administração Pública e exercem efeitos sobre os administrados.

Quanto ao objeto: atos de império, atos de gestão e atos de expediente

  • Os atos de império são atos em que a Administração Pública exerce com o uso de sua supremacia. Por exemplo: a desapropriação de imóveis.
  • Atos de gestão são aqueles em que a Administração Pública age como uma entidade privada, sem prerrogativas. Por exemplo: um contrato de locação de imóvel.
  • Os atos de expediente, por sua vez, são atos de rotina sem cunho decisório. Por exemplo: protocolo de documentos.

Quanto ao regramento: atos administrativos discricionários e atos vinculados

  • Atos discricionários são aqueles em que existe margem de escolha para o administrador.
  • Atos vinculados são aqueles praticados sem possibilidade de escolha para o administrador, como, por exemplo a concessão de licença-gestante.

Quanto à formação da vontade: atos administrativos simples, complexos e compostos

  • Atos simples são os em que a formação da vontade depende de apenas um órgão.
  • Atos complexos são aqueles que requerem a manifestação de vontade de dois ou mais órgãos, mas um ato único. Por exemplo, um decreto do Presidente da República que deve se referendado pelo respectivo Ministro de Estado, nos termos do art. 87, parágrafo único, I da CF.
  • Atos compostos são aqueles em que a formação da vontade se aperfeiçoa com dois atos distintos, um principal e outro acessório. Um exemplo é a nomeação do PGR pelo Presidente da República. Para que o ato se aperfeiçoe, é necessária a aprovação pelo Senado Federal.

Quanto ao conteúdo: atos constitutivos, declaratórios, extintivos, alienativos, modificativos e abdicativos

  • Atos constitutivos: cria uma situação jurídica. Exemplo: admissão de um servidor aprovado em concurso público
  • Atos Extintivos: extinguem uma relação jurídica. Exemplo: exoneração de um servidor público.
  • Atos Declaratórios: destinam-se a declarar uma situação preexistente. Exemplo: certidão.
  • Atos alienativos: transferem bens ou direitos a terceiros. Exemplo: venda de um bem público.
  • Atos modificativos: promovem a modificação de uma situação existente, sem suprimir direitos ou obrigações. Exemplo: alteração de horário de atendimento de uma repartição
  • Atos abdicativos: o titular abre mão de um direito de caráter irretratável e incondicional. Exemplo: renúncia.

Extinção dos Atos Administrativos

Formas de Extinção

São formas de extinção dos atos administrativos:

  • Renúncia: o beneficiário deixa de ter interesse no ato e o renuncia.
  • Cumprimento dos efeitos: nesta situação, há o esgotamento do ato ou o advento de condição resolutiva ou termo final.
  • Desaparecimento do sujeito ou do objeto: o sujeito ou objeto deixam de existir durante a produção de efeitos do ato. Exemplo: morte de servidor que estava cumprindo penalidade de suspensão.
  • Contraposição ou derrubada: ocorre quando há prática de outro ato administrativo contrário ao primeiro. Exemplo: exoneração de um servidor (ato contrário ao da nomeação).
  • Cassação: é a extinção de um ato válido em virtude da falta de observância por parte do administrado de algum dos seus pressupostos. Exemplo: cassação de alvará de licença de lanchonete que não atende condições de higiene.
  • Caducidade: uma lei posterior que não mais permite a prática do ato. Exemplo: lei que não permite o mais o comércio de ambulantes. As autorizações concedidas anteriormente serão extintas por caducidade.
  • Anulação: forma de extinção de uma ato administrativo por motivo de ilegalidade. Pode ser feita pelo Judiciário ou pela própria Administração, com efeitos retroativos. Exemplo: anulação de benefício concedido mediante fraude. Segundo o artigo 21 da LINDB, incluído pela Lei 13.655/18, “a decisão que, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, decretar a invalidação do ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa, deverá indicar de modo expresso suas consequências jurídicas e administrativas“. A norma prevê, ainda, que a decisão deverá indicar, quando for o caso, como será feita a regularização, de modo equânime e proporcional, sem gerar prejuízos excessivos para as partes.
  • Revogação: a revogação é a extinção de um ato administrativo legal por outro, em razão de oportunidade e conveniência. Neste caso, o ato extinto não era ilegal, apenas se tornou inconveniente para a Administração.

Súmula 473 do STF

Uma das Súmulas mais cobradas em Direito Administrativo é a Súmula 473 do STF, que diz o seguinte:


É preciso destacar que, em que pese o teor da Súmula 473 do STF, a Administração Pública tem um prazo decadencial de 5 anos para invalidar os atos nulos que favorecem os administrados. Ultrapassado este prazo, ocorrerá a convalidação do ato pelo decurso do tempo, excetuados os casos de má-fé.

A Lei n° 9.784/99, que regula o processo administrativo federal, estipula em seu art. 54 que “o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram praticados, salvo comprovada má-fé”.

Isto significa, por exemplo, que se uma determinada permissão concedida a um administrado não atendia a algum requisito legal, a Administração poderá extinguir o ato em até 5 anos. Por outro lado, caso haja comprovada má-fé de uma das partes (fraude no benefício do INSS, por exemplo), o ato administrativo poderá ser anulado a qualquer tempo.


Revisão Judicial dos Atos Administrativos

O Poder Judiciário poderá analisar e anular atos administrativos que sejam ilegais. Isto quer dizer que o Judiciário poderá verificar se o ato administrativo respeitou o princípio da legalidade.

A doutrina mais tradicional afirma que o Judiciário não poderá adentrar o mérito do ato administrativo discricionário. O Poder Judiciário não poderia rever, por exemplo, os critérios de conveniência utilizados pela Administração para negar a concessão de uma permissão, mas apenas se foram preenchidos os requisitos legais de motivação, competência, etc. Este é o entendimento tradicionalmente cobrado pelas bancas, especialmente para cargos de nível médio e para analistas.

No entanto, um entendimento mais recente diz ser possível que o Judiciário analise o mérito dos atos administrativos para verificar se eles estão de acordo com os Princípios Administrativos. (Neste sentido, veja: AgRg no AREsp 476067/SP, Relator Ministro Humberto Martins – Data da Publicação/Fonte DJe 28/05/2014). Trata-se, contudo, de posicionamento minoritário na doutrina e jurisprudência.


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Abraços e bons estudos 🙂

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